多规合一实用性乡村规划思考与实践
导读：
2020年9月19日下午，2020中国都市规划学术季乡村规划与建设学委会学术活动之“全面小康与乡村规划——乡村振兴与实用性乡村规划”乐成举行。江苏省城镇与乡村规划设计院副院长赵毅作题为《多规合一实用性乡村规划思考与实践》的学术陈诉。
乡村规划具有较强的实践性，自国土空间规划体系建立以来受到越来越多的关注。本陈诉的主要内容为对于多规合一实用性乡村规划的思考，结合近期的规划实践和乡村规划指南的体例事情，从配景要求、理解认知和框架重点三个方面展开介绍。
1. 配景要求
1.1 国家要求
实际上，多规合一的实用性乡村规划是总书记于2019年3月在加入十三届全国人大二次会议河南代表团审议时提出的。总书记在会议中指出，要凭据“先规划，后建设”的原则，通盘考虑土地利用、工业生长、居民点结构、人居环境整治、生态�；ず屠肺幕小⑾绱宸缑蔡厣；さ榷喾矫嬉蛩�，体例多规合一的实用性乡村规划。
可以说这是多规合一实用性乡村规划的雏形，随后有关部门也相应地宣布了许多相关文件。
例如非常重要的《中共中央 国务院关于建立国土空间规划并监督实施的若干意见》。文件从体例层面指出：在城镇开发界限以外的乡村地域，可以以一个或几个行政村为单元，由乡镇政府组织体例“多规合一”的实用性乡村规划，将其作为详细规划报上一级政府审批。从管理层面也指出：在城镇开发界限外的建设，要凭据主导用途的分区，实行“详细规划+规划许可”，和“约束指标+分区准入”的管制方式。
尔后自然资源部也宣布了《关于加强乡村规划促进乡村振兴的通知》，其中明确指出乡村规划是法定规划，是国土空间规划体系中乡村地域的详细规划，是开展国土空间开发�；せ疃⑹凳┕量占溆猛竟苤啤⒑朔⑾绱褰ㄉ柘钅抗婊砜�，进行各项建设的法定依据。同时，“通知”对乡村规划的主要任务做出了较为明确的要求，即“八个统筹，一个明确”。“八个统筹”包罗统筹乡村生长目标，统筹生态�；ば薷�，统筹耕地和农田，统筹历史文化传承于�；ぁ⑼吵锘∩枋┖突竟卜裆枋┙峁�，统筹工业生长空间，统筹农村住房结构，统筹乡村宁静和防灾减灾；“一个明确”是指明确规划近期实施项目。此外，“通知”还提要进一步优化调整乡村的用地结构，以及探索规划的“留白”机制，也提出了包罗开门编规划、因地制宜、分类体例、简明结果表达等在内的一些规划要求。
1.2 各地行动
在国家发动的基础上，各地政府积极响应。经过我们的大致梳理，从2018年到现在，全国范围内有20多个省级行政单元，包罗自治区、直辖市，出台了乡村规划相关的的基础文件，文件形式以导则和指南为主（见图1）。
图1 各省级行政单元出台的相关文件目录
1.3 江苏实践
江苏省一直以来都非常重视乡村地域的规划、建设和管理。在国家和上级部门的提倡下，我省自然专厅相继印发了《关于做好“多规合一”实用性乡村规划体例事情的通知》和《江苏省乡村规划体例指南（试行）（2020年版）》。我们单元十分荣幸地加入“指南”的具体体例的事情，并制作了《一张图读懂江苏省乡村规划体例指南》的微信版，对我省乡村规划体例的适用范围、总体要求和事情法式进行了简明扼要的介绍（见图2）。
图2 一张图读懂《江苏省乡村规划体例指南》
以上是我们开展多规合一实用性乡村规划的，从上到下的几大配景要求。
2.理解认知
理解多规合一实用性乡村规划，可以把它简化为三个词，也就是“多规合一”、“实用性”和“乡村规划”。
2.1 多规合一
多规合一是各人都比力熟悉的。在新的国土空间规划体系建立之前，政府的差异部门针对乡村地域所体例的规划其实是比力多的，也就是说，同一片乡村空间可能有多种规划并存（见图3）。差异规划的内容、深度、偏重点和发挥的作用等都有所差异，因此规划间不行制止地存在着一些纷歧致，甚至是矛盾，这就导致了以往乡村规划中存在的一个现实困境。
图3 乡村地域多种规划并存
进一步比力，原住建部门在宏观层面的乡村领域，好比城镇总体规划中，可能会涉及到一些乡村规划的内容，镇村结构规划，有些地方叫乡村结构规划，包罗县域的乡村的建设规划，这都是宏观层面对于乡村地域的一些规划引导。而在行政村的村域层面，住建部门是没有专门规划的，但是在居民点或是自然村的建设规划过程当中，一般会附带对于整个行政村的规划研究。对于具体的乡村点、自然村，原住建部体系下的规划还是比力多的，好比说建设规划、整治规划、美丽乡村规划、历史文化�；す婊鹊�。此外，原国土部门在宏观层面有市域、县域的总体规划、乡镇土地利用总体规划以及土地整治规划；在行政村层面有村土地利用规划，而在更微观的层面则没有具体的规划部署，对自然村、乡村点的用地规划和部署包罗在行政村的土地利用规划中。
由此我们可以看到，住建部门和国土部门这两条线的规划偏重点纷歧样，建设规划更多的是以自然村、乡村点为偏重点，偏重于空间设计和项目建设；原来的土地利用规划更多的是以行政村的村域为规划范围，偏重于土地整治、基本农田管控和�；�，以及农用地转用的控制管理等等。因为二者有差异的规划目标和任务，导致规划的事情重点也纷歧样。同时，两类规划所用的基础数据、规划体例过程中使用的技术和软件，以及数据库的要求等方面也存在一些差异。
在新的国土空间规划体系下，要解决多种规划间存在的种种差异和矛盾，多规合一是必须的、首要的。多规合一既是要求也是手段，既是目标也是路径，未来的乡村规划要实现多规融合，整合原来的乡村规划、乡村建设规划、村土地利用规划、土地整治规划等，真正地用一本规划和一张蓝图来指导规划建设管理。
2.2 实用性
实用性也是规划界一直在讨论的问题，是我们在乡村规划的体例过程中要特别关注的一个偏重点，也是规划能否落实的要害所在。
考虑到规划的实用性，首先要解决的是谁来使用的问题，我们体例的乡村规划是给谁用的？这里主要考虑三类主体的使用：
1.政府用。
乡村规划是法定规划，是自然资源规划主管部门和都市政府进行规划许可和土地用途管制的重要法定依据。从这样的规划定位出发，乡村规划要满足政府规划管理的需求，从有利于乡村规划实施管理的角度确定规划内容、管控要素和管控深度，同时还应当保持适度的弹性，以提高规划的可操作性，由此来体现乡村规划在管理上的实用性。
2.村民用。
村民是乡村的主人，我们的规划要使村民能够了解自己的衡宇、承包地，以及本村的公共服务设施在哪里，了解自己的左邻右舍、宅前屋后是什么样子。有一些村民也会关注乡村的未来生长，对于这样的一些需求，规划都应当给予回应。但是村民不是专业的规划人员，对规划图纸的理解能力有限，因此我们要从便于村民使用的角度，接纳村民看得懂、接地气的表达方式，提炼出有利于村民认同、便于执行的简易结果，将这类结果纳入到村规民约之中。这是体现在使用上的实用性。
3.社会用。
乡村振兴战略实施以来，从国家中央到地方，田园综合体、特色田园乡村建设、美丽乡村建设等实践在全国各地相继开展，社会各方力量都踊跃地加入到乡村振兴的时代洪流之中。因此，乡村规划也要在一定水平上响应市场需求，在用地结构、项目部署、弹性引导等方面为乡村振兴提供一些支持和保障。这是体现在服务上的实用性。
那么，乡村规划的体例过程中如何落实和体现实用性？
首先，在体例内容上要守底线、抓重点，就是要有一个最底线的体例要求，凭据当地的实际情况来抓规划的重点内容；对于其他的非重点内容则可以接纳“菜单式”的规划，以保证适度的规划弹性。这是体例内容方面的一些原则。其次，在事情推进方面，应有序进行，防止一哄而上，片面地追求乡村规划的全笼罩。规划体例要凭据需求，对于有建设需求和生长需求的乡村要抓紧编、提前编。由于乡村规划的时间、质量等方面都很难掌握，全域范围内的迅速的全笼罩纷歧定是好的，更合理的是试点先行，通过试点的规划经验来总结国家，包罗差异省份的一些要求，然后确定切合当地实际的乡村规划体例思路、内容和深度。最后，在结果形式上应注重实用性而非事情量，制止走入内容求全、深渡过大、结果过厚的误区。
2.3 乡村规划
关于乡村规划，前面的介绍已较为明确了。就规划定位而言，乡村规划是法定规划，其规划范围是行政村的全域，可以是一个行政村或者相邻的几个行政村合并在一起体例。从规划深度上来看，国家文件中写明的是详细规划，在国土空间规划五级三类的规划体系中，原来我们常说的详细规划，包罗控制性详细规划和修建性详细规划，是城镇开发界限内的详细规划，那么多规合一实用性乡村规划实际上是针对城镇开发界限以外的乡村地域的详细规划（见图4），是和开发界限内的详细规划深度相当的要求。最后，从内容体例上面来看，乡村规划可能会笼罩到一些基本内容和一些选做内容，应凭据体例工具的实际情况按需体例，应编尽编，体例过程中勉励村民加入，开门做规划。
图4 多规合一实用性乡村规划在国土空间规划体系中的定位
3.框架重点
第三部门是对于乡村规划的基本思路和框架重点的掌握。
3.1 技术路线
首先，乡村规划的工具是行政村的全域。从整个技术路线上来看（见图5），更多的是从现状出发，包罗人口、工业、设施和乡村的特色等等，摸清“家底”，然后凭据相关的政策和上位规划，结合自身的诉求来判断生长趋势，谋划乡村的生长定位，包罗优化乡村结构，加强有关方面的支撑，最终形成近期建设实施的计划。这是对于行政村的全域而言的，对于其中的若干个村民点，应凭据具体的建设需求进行乡村分类，例如快速提升、特色�；ぁ⒊墙既诤系�，差异类型的乡村具有差异的建设需求，分类后应凭据修建性详细规划的深度要求，有针对性地进行居民点的详细设计。
图5 乡村规划的技术路线
3.2 内容体系
从乡村规划的内容体系上来看，应遵循因地制宜、因村制宜的原则，通过菜单式的选择和深浅适度的掌握，来实现乡村规划的实用性。具体而言，乡村规划的内容可以分为乡村总体结构规划、设施配套、居民点规划以及近期建设规划几大板块（见图6）。
图6 乡村规划的内容体系
3.3 结果泛起
结果泛起的角度上，乡村规划要体现实用性，通过结果的简化使老黎民能够看得懂。好比我们可以通过基本内容加选做内容的方式，来实现规划结果的有效性�；灸谌莘矫�，目前江苏省的要求是“两图、两表、一库、一清单”，其中“两图”是乡村土地利用现状图和规划图，“两表”是规划指标表和土地用途结构调整表，“一库”是规划数据库，“一清单”是规划项目清单。这些是要向省厅报备并进行存案的必备内容，对应的规划结果包罗目标定位、用地结构规划、国土空间用途管制、耕地和永久基本农田�；�，公共服务设施规划、门路交通规划、公共设施规划、防灾减灾规划和近期规划等等。选做内容是指上级政府没有硬性要求，具体事情中可以结合乡村生长的实际需要，合理选择体例和决定规划深度的要素和内容，好比国土空间综合整治、生态修复、工业引导、历史文化�；ぁ⑷司踊肪痴蔚确矫娴哪谌�。同时，从服务实施管理的角度，要建设一个结果数据库，纳入“一张图”管理，实现规划结果的简化表达。
3.4 重点关注
最后，在多规合一实用性乡村规划的体例过程中，应重点关注以下几点：
（1）统一事情底图、底数。以第三次全国国土视察为基础，土地利用现状变换视察、农村建设用地视察数据作为增补，统一数据尺度，形成统一的事情底图。尔后凭据国土空间规划的土地用途分类尺度，合理部署村域内种种土地的主要规划用途，结构相关设施，制定管制计谋，指导乡村生长和建设。
但是在这个过程当中，也有很多庞大性因素在里面。首先是要进行现状地类的转换，因为三调有三调的地类划分，国土空间规划和乡村规划有规划的地类划分，事情中应凭据各地的要求和实际情况，进行地类转换。其次，需要将已批未用和已批在建用地纳入现状中，因为国土三调是“所见即所得”，其现状仅包罗建成的现状。但是实际上有很多用地是已经批了而没有建，规划中应将这部门用地纳入现状底图中。在集体经营性建设用地入市的配景下，乡村规划还需要关注乡村种种用地的权属关系，包罗国有用地和集体用地，尤其是种种集体经营的建设用地，要在现状当中予以落实，为后续规划提供基础，为建设用地入市提供规划保障。此外，要系统梳理三调与现行永久基本农田数据库的差异，并予以纠正。好比划定不实、尺度变化、比例尺差异等问题，都需要进行更正，为后续的农田整改和补划提供准确的现状参考。
（2）优化村域用地结构。其中有一个底线管控的要求，包罗对于农业空间、生态空间，以及历史文化的�；た刂频紫叩穆涫�。如下图（见图7）就是从永久基本农田和区域重大基础设施两个方面，通过基本农田、基本农田储蓄区和重大基础设施防护廊道等把�；さ囊蠛鸵芈涫档骄咛宓目占浜屯贾缴�。同时也需要把镇村结构规划的具体要求落实到村域用地结构中。在全国的乡村振兴规划的乡村分类中有一类叫拆迁撤并乡村，县域层面的规划中这类乡村只是一个点，但是在乡村规划的图纸中，是需要对它进行表达的。江苏省的做法是范围线加用地填充（见图8），范围线体现原乡村的管控范围，其中的用地凭据乡村拆迁后的规划用地分类进行填充。此外，从建设用地的总量来看，目前从市县国土空间规划到乡镇国土空间规划，都还没有完全的体例完成或者批准，因此乡村规划中的用地指标还不是很明确。在这样的前提之下，规划应以减少用地存量更新和功效优化为主，实现整个乡村的建设用地总量不增加，并尽可能地引导建设用地减量。
图7 乡村规划中的用地管控示例
图8 拆迁撤并类乡村的规划表达示例
（3）开展国土空间综合整治。这是以往城乡规划体例中较少关注的，需要我们进一步的学习。对于国土空间综合整治的理解可以具体到三种类型的用地整治项目。第一类是农村建设用地的整治项目，是在建设用地的属性范围内的转换，更多的针对现有建设用地及其隶属衡宇的整治，目的在于引导建设用地的集约利用。第二类是土地复垦项目，是将现状建设用地复垦为非建设用地，有利于促进耕地的�；�。第三类是农用地整治，针对的是现状的非建设用地，整治内容包罗平整田块、整治沟渠等等，目的在于提升农用地的实用价值。以上是大概的三种情形，资源部对于国土空间的综合整治制定了很多支持政策和目标任务，各人可以进一步地去了解。
（4）加强国土空间用途管制。针对这一点，从中央到地方都再要求探索国土空间用途管制的方式和要领，既要保障合法性、合理性，又要在前文提及的种种管控底线等具体的要求上体现出一定的强制性，落实基本农田�；ぁ⑸；ぁ⒔ㄉ栌玫丶趿康确矫娴囊�。对于生态空间，出发点是�；�，要严格执行生态�；ず煜叩南喙毓娑�，严格控制建设开发和农业利用强度。对于农业空间，出发点是�；ず驮霾垢�，要严格执行永久基本规定农田的相关管理规定，严格控制种种开发活动占用、破坏。对于建设空间，要明确具体地块的建设要求。如前文所说，乡村规划相当于城镇开发界限外的详细规划，因此在建设用地方面有一些类似于控规的要求，包罗定范围、定性质、定指标等等。对于乡村建设用地，包罗居住用地、公共服务设施用地，尤其是集体经营性建设用地，都需要在规划图则中明确用地的性质、界限、容积率等具体要求。
对于中央提出的规划留白，或者说弹性管控，江苏有三种弹性管控方式。第一种是点位控制，对于暂时无法明确具体位置的项目，可以在用地规划图当中接纳“点位”控制的要领，即预留用地不定位。第二种是留白用地，对于一时难以明确具体用途的建设用地，可以接纳“留白”处置，暂不确定具体的规划用地性质，即预留用地不定性。第三种是机动指标，预留一定比例（原则上不凌驾5%）的建设用地机动指标，用于农民居住、农村公共公益设施，以及疏散的乡村文旅设施和农村新工业新业态等项目，即预留指标不落地。
国土空间用途管制的表达接纳规划管理图则的形式，以行政村为单元体例规划导则和图则，图纸数量依据行政村的规模和具体的管制要求来确定。
4.结语
在当前这一生长阶段，多规合一实用性乡村规划的顺利地开展仍面临着许多挑战。例如前面提到的，市县和镇的国土空间规划尚未确定，乡村规划缺乏上位依据；全国范围内行政村的面广量大，规划体例中要防止脱离实际的“批量生产”，制止简单的低水平全笼罩；技术方面，多规合一是原来的城乡规划和土地利用规划的整合，具有一定的深度和难度，需要我们不停的努力和学习来面对规划技术和力量整合所带来的挑战。
针对多规合一实用性乡村规划，以上是我结合江苏省乡村规划指南和一些规划实践案例的个人思考，敬请列位专家和同行批评指正。谢谢各人！
来源：中国都市规划微信公众号，陈诉人：赵毅，江苏省城镇与乡村规划设计院副院长，研究员级高级都市规划师
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